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半月談記者 梁曉飛 王勁玉

各地近年來大力推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，通過放權賦能，鄉鎮政府“權小責大”的困局得以改善，基層治理體系加快重塑。伴隨權力下放，面對剛性的行政執法規范，基層干部傳統的柔性工作方式遭遇挑戰，特別是在改革銜接過渡階段，一些基層干部存在身份之惑。

一會兒唱紅臉，一會兒唱白臉

(資料圖)

中部地區一名鄉鎮干部向半月談記者講出他的困惑：隨著越來越多的執法權下放，過去跟群眾打成一片的鄉鎮干部，突然成了群眾“對立面”。

“鄉鎮一些商戶經營不夠規范，過去縣工商局執法人員經常下來檢查，有時商戶不理解有意見，鬧得不愉快，但該處罰的都會處罰。下達處罰通知后，我們鄉鎮干部就上門做工作，這樣既把工作干了，也不會讓群眾有意見。”這名基層干部說，鄉鎮是熟人社會，作為老百姓的貼心人，許多時候扮演著“和事佬”的角色，但現在不得不直接和群眾起沖突。

村干部和農戶一起采摘茄子

隨著鄉鎮綜合執法改革的實施，大批行政處罰權集中下放，各鄉鎮組建了綜合執法隊伍，從露天焚燒秸稈、無照經營，到占用耕地、違規挖砂采礦等違法行為，都由鄉鎮、街道執法，涉及自然資源、生態環境、交通運輸、衛生健康等多個領域，過去基層“看得見卻管不著”的不少問題得到解決。

然而，基層工作千頭萬緒，不少人身兼數職。改革后，有人既是包村干部，也是執法隊員，前一刻還在跟群眾敞開心扉談心談話，下一刻就要跑去開罰單，身份之變帶來諸多新挑戰。

“過去碰到問題以勸說為主，一來二去大家就成了朋友。現在發現問題就要依法處理，老百姓接受不了，工作可能更不好干。”中部地區一名鎮長說，哪些該罰、怎么罰、罰完怎么辦，執法權力下放，能否接得住、干得好，都成了當前棘手的問題。

權力這樣下放，成了“燙手山芋”

——“土辦法”不能用，新辦法不會用。鄉鎮綜合執法改革既是放權賦能，也強化了基層依法治理的規范性，要求干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。這導致一些地方行之有效的“土辦法”不管用，也不能用了。

北方某省一名鎮長告訴半月談記者，過去縣里為了整治露天焚燒秸稈曾發文規定，對于露天焚燒秸稈的行為不光要制止，還要重罰3000元。“綜合執法改革后，老百姓不干了，必須要拿出罰款的法律依據，我們一查還真沒找到。沒有依據不能亂執法，但縣里的規定不落實同樣不好交差。”

——基層改革了，但上級要求沒變動。基層改革后，治理模式也在發生轉變，上下級都需要主動適應變化，在法治軌道內共同尋找治理最優解。一些基層干部表示，他們最擔心的是“下改上不動”，下放權力的同時，工作方式未能隨之調整。

中部地區一名鄉鎮干部說，以消防檢查為例，加油站的滅火器有沒有擺放夠，線路有沒有老化，一眼就能看出來。但如果涉及處罰，必須走立案受理、調查取證、審核、決定、告知等環節，每個環節都有期限，不同環節期限還不相同，都得一步一步走。

“鄉鎮哪有那么多時間和人力走這么多流程。”這名干部說，不久前檢查發現一處農村違建，上級領導要求一個星期內必須拆除。這么短的時間根本走不完執法流程，他們硬著頭皮干完了，隨后就收到行政復議通知書，由于程序違法最終敗訴。

——權力一放了之，部門推諉扯皮。執法權限下放基層，旨在推動治理重心下移，及時發現解決問題、化解矛盾。行政執法涉及各行各業，是一項專業性較強的工作，執法人員必須熟練掌握有關法律和專業，但基層執法人員普遍存在專業性不強的問題。一些地方一放了之，將矛盾推給了基層。

中部地區一名鄉鎮黨委書記說，有的縣局遇到群眾反映問題不受理，簡單以“執法權下放了”的名義，一股腦都推給了鄉鎮。去年上級檢查指出，當地有40處土地片區違法，原本應該是執法主體的縣自然資源局，如今只負責督查。可解決土地違法問題，必須要自然資源部門的專業圖庫。鄉鎮兩手空空如何執法？

半月談記者調查發現，在執法權下放過程中，一些地方部門“搭車”放權，推脫責任。黃河沿岸一名鄉鎮干部說，有人在黃河邊私建養殖場，按照法律規定，縣級以上人民政府水利行政主管部門是執法主體，但他們上報后，對方卻說鄉鎮就有執法力量，要求屬地管理，屬地執法。

提升精準性，保持靈活性

武漢大學社會學院教授呂德文表示，向鄉鎮放權賦能，是強化基層治理能力的重要舉措。隨著城鎮化程度加快，農村地區人與人之間的關系日益復雜，需要法律及時規范，提升基層治理的法治化水平。

村干部與草莓種植戶交流

同時，對基層綜合執法中心如何建設、執法權如何配置等問題，也需要重點關注。基層工作有其特殊性，需要直接面對群眾，而群眾的訴求以及與群眾打交道的方式，常常并不“規范”。凡事都擺出“公事公辦”的架勢，說話“硬邦邦”，群眾不會買賬。基層治理的核心，仍然是提升開展群眾工作的能力。

呂德文認為，改革過程中，應當賦予鄉鎮一定的自由裁量空間，在規范執法的同時，強化協調、調解等非執法的治理手段，保持基層政府機制靈活、隨時調配治理力量的優勢。

一些受訪基層干部表示，執法重心下移還需厘清條條塊塊之間的關系。一是上級政府部門應當加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制；二是結合基層實際，提升放權賦能的科學性和精準性，對不同類型的鄉鎮差異化賦能。

（刊于《半月談》2023年第6期）

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